МЕТОДИЧНА РЕКОМЕНДАЦІЯ
ДЛЯ ДЕРЖАВНИХ ПІДПРИЄМСТВ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ПИТАНЬ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ

2010 рік

ЗАТВЕРДЖУЮ
Начальник
Радехівського районного
управління юстиції
____________ Е.М.Мельник
"_____"_________ 2010р.

МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ
для державних органів та органів місцевого самоврядування з питань протидії корупції

I. Загальні положення

1.1. Методичні рекомендації для державних органів та органів місцевого самоврядування з питань протидії корупції (далі - Методичні рекомендації) розроблені відповідно до:

Національної програми боротьби з корупцією, затвердженої Указом Президента України від 10 квітня 1997 року N 319/97;

Концепції боротьби з корупцією на 1998 - 2005 роки, затвердженої Указом Президента України від 24 квітня 1998 року N 367/98;

Указу Президента України від 12 лютого 2000 року N 229/2000 "Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю";

Комплексної програми профілактики злочинності на 2001 - 2005 роки, затвердженої Указом Президента України від 25 грудня 2000 року N 1376/2000;

Указу Президента України від 9 лютого 2004 року N 175/2004 "Про систему заходів щодо усунення причин та умов, які сприяють злочинним проявам і корупції";

Програми розвитку державної служби на 2005 - 2010 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. N 746.

1.2. Методичні рекомендації не містять нових правових норм, які зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій і не можуть використовуватись для визначення їх зобов'язань перед державою.

Методичні рекомендації розроблені з метою надання допомоги в організації та здійсненні заходів протидії корупції керівникам, працівникам юридичних служб, підрозділів по боротьбі з корупцією міністерств, інших центральних та місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

1.3. Нормативно-правову основу протидії корупції складають Конституція України, Закони України "Про боротьбу з корупцією" від 5 жовтня 1995 р. N 356/95-ВР, "Про державну службу" від 16 грудня 1993 р. N 3723-XII, "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 р. N 2493-III та інші нормативно-правові акти, що регулюють заходи протидії корупції в сфері державної служби.
II. Корупційні діяння, інші правопорушення, пов'язані з корупцією, та їх види

2.1. Корупцією є діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг (ст. 1 Закону України "Про боротьбу з корупцією").

Протиправне використання такими особами наданих їм повноважень передбачає перевищення ними їхніх владних та інших службових прав, а так само інше умисне зловживання ними, а також умисне невиконання покладених на них обов'язків.

Корупція становить сукупність різних за характером та ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних правопорушень, а також порушень етики поведінки посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, пов'язаних з вчиненням цих правопорушень. Виділяються кримінальні, адміністративні, дисциплінарні та конституційні корупційні правопорушення. Найбільш небезпечними з них є правопорушення кримінального характеру - корупційні злочини.

Корупційні правопорушення можуть здійснюватися у різних формах (одержання хабара, неправомірне втручання у діяльність інших державних органів або посадових осіб, надання незаконних переваг фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття відповідних рішень тощо), але вони завжди пов'язані з неправомірним використанням відповідними особами наданих їм влади або службових повноважень.

2.2. До корупційних діянь належать:

незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у разі виконання таких функцій (в тому числі діяльність посадових осіб місцевого самоврядування, що спрямована на здійснення повноважень місцевого самоврядування) матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості;

одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави (в тому числі діяльність посадових осіб місцевого самоврядування), кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

Під матеріальними благами слід розуміти матеріальні умови життєдіяльності, які здатні забезпечити достаток, матеріальне благополуччя, задовольнити матеріальні інтереси. Такі умови створюються шляхом використання відповідних властивостей майна.

Матеріальні послуги - це будь-які дії майнового характеру, тобто дії, які потребують певних затрат праці для збільшення або поліпшення якості майна, а отже, мають свою грошову оцінку. Отримання таких послуг пов'язане з витратами майнового характеру (певного майна чи праці). При вчиненні ж корупційного діяння зацікавлена особа одержує такі блага без витрати ним свого майна і своєї праці за рахунок коштів держави або інших осіб. Такими послугами можуть бути: отримання коштів або матеріальних цінностей, у тому числі будівельних матеріалів та запчастин, для проведення ремонту квартири, транспортного засобу, побутової техніки, будівництва будинку, виконання робіт щодо догляду за літніми громадянами, дитиною тощо.

Пільгами визнається звільнення тих чи інших осіб від відповідних рівних для усіх або для певних категорій громадян обов'язків або встановлення для них додаткових прав.

Умови і порядок надання соціальних пільг в Україні регулюються Законом "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" від 5 жовтня 2000 р. N 2017-III. За змістом пільги поділяються на додаткові можливості майнового чи немайнового характеру. До майнових належать пільги, що надаються у вигляді додаткових виплат, повного або часткового звільнення окремих категорій громадян від обов'язкових платежів. Немайновими вважаються пільги, пов'язані з наданням громадянам додаткових відпусток, скороченням робочого часу, виконанням полегшеного виду роботи та інших переваг немайнового характеру. За категоріями осіб, яким встановлюються пільги, цих можна поділити на: трудові, пенсійні, житлові, у галузі охорони здоров'я, фінансово-кредитні.

Згідно з чинним законодавством певні категорії громадян України мають право на такі, зокрема, пільги, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів: звільнення або зменшення плати за житло, комунальні послуги, електроенергію, газ, паливо; безкоштовний проїзд всіма видами пасажирського міського (комунального) та приміського транспорту, безкоштовний капітальний ремонт житлових приміщень громадян; надання бюджетних кредитів та позик; безплатне або пільгове встановлення телефону; безплатне або пільгове користування телефоном; безплатне або пільгове санаторно-курортне лікування; безплатне або пільгове забезпечення автомобілями тощо.

При цьому слід мати на увазі, що не всі з перелічених переваг у юридичному плані визнаються пільгами. У своєму Рішенні у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій від 20 березня 2002 р. N 5-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що багато таких "пільг", встановлених Законами України "Про міліцію", "Про прокуратуру" тощо, є не пільгами, а гарантіями та іншими засобами забезпечення професійної діяльності окремих категорій громадян, ефективного функціонування відповідних органів.

З огляду на це у кожному конкретному випадку необхідно з'ясовувати, яким саме нормативно-правовим актом визначено ті чи інші пільги і на які категорії громадян вони поширюються. Для того, щоб притягнути особу до відповідальності відповідно до Закону України "Про боротьбу з корупцією" за ознакою незаконного одержання пільг, треба встановити відсутність у такої особи права на пільгу, яку вона одержала. Ігнорування цієї вимоги може призвести до безпідставного притягнення осіб до юридичної відповідальності. Крім того, при визначенні суб'єктів одержання існуючих в Україні пільг слід керуватися також Положенням про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 2003 р. N 117.

Інші переваги - це переваги (привілеї, додаткові гарантії), які не охоплюються поняттям "пільги", але ставлять певну особу в нерівне становище з іншими особами. Вони можуть полягати, зокрема, у праві на позачергове або першочергове одержання матеріальних благ чи послуг або пільг, які належать особі за законом. Наприклад, як отримання переваги може бути розцінене одержання квартири від держави особою, яка хоча і перебувала на обліку як така, що має право на першочергове одержання житла, але у відповідному списку таких осіб не була першою, тобто фактично одержала житло поза чергою.

Незаконним слід визнавати таке одержання особою матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, яке взагалі не передбачене для неї (на яке вона за законом не має права), або, хоча й передбачене, але було одержане нею з порушенням встановленого законом порядку (в обхід закону).

Особливою формою (специфічним, замаскованим способом) незаконного одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг є прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості. За таких обставин особа приймає (одержує) предмети чи послуги за фіктивною вартістю. В результаті цієї фіктивності одержувач предметів чи послуг виграє матеріально. Він не сплачує за предмет чи послугу ту ціну, яка є дійсною і яку за них сплачують інші особи. При цьому зменшення для нього вартості предмета (послуги) відбувається у зв'язку з виконанням ним функцій держави.

Вартість предметів (послуг) є економічною категорією і включає в себе певну кількість суспільно корисної праці, затраченої на виробництво товару (послуги) і втіленої у ньому. Фактична (дійсна) вартість є відображенням істинної вартості предметів та послуг, тобто вартості як економічної категорії, що обраховується за допомогою конкретних економічних нормативів.

Відповідно до Закону України "Про ціни і ціноутворення" від 3 грудня 1990 р. N 507-XII в Україні застосовуються вільні ціни і тарифи, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи. Вільні ціни і тарифи встановлюються на всі види продукції, товарів і послуг, за винятком тих, щодо яких здійснюється державне регулювання цін і тарифів. Державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи встановлюються на ресурси, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, на товари і послуги, що мають вирішальне соціальне значення, а також на продукцію, товари і послуги, виробництво яких зосереджено на підприємствах, що займають домінуючу позицію на ринку. Державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи встановлюються державними органами України.

При здійсненні експортних та імпортних операцій безпосередньо або через зовнішньоторговельного посередника в розрахунках із зарубіжними партнерами застосовуються контрактні (зовнішньоторговельні) ціни, що формуються відповідно до цін і умов світового ринку.

Всі інші ціни та тарифи є вільними, тобто самостійно встановлюються виробниками товарів і послуг.

Термін "дійсна вартість" вживається у низці рішень Верховного Суду України, зокрема у Постанові Пленуму Верховного Суду України від 4 жовтня 1991 р. N 7 "Про практику застосування судами законодавства, що регулює право приватної власності громадян на жилий будинок". У п. 6 цієї Постанови зазначається, що "під дійсною вартістю будинку розуміється грошова сума, за яку він може бути проданий у даному населеному пункті чи місцевості. Для її визначення при необхідності призначається експертиза".

Той факт, що ціна (тариф) прийнятих предметів чи одержаних послуг є істотно нижчою, ніж їх фактична (дійсна) вартість, є оціночним, тобто у кожному конкретному випадку він встановлюється тими правоохоронними органами, які складають протокол про корупційне діяння, та судом, який розглядає справу про таке діяння, на підставі відповідних законів економіки та норм законодавства, які визначають ціни (тарифи) на певні види та групи товарів (послуг). Істотність різниці вартості встановлюється у кожному конкретному випадку. При її визначенні слід виходити з того, що різниця між фактичною (дійсною) вартістю предмета чи послуги і вартістю, за якою вони прийняті (одержані), є значною.

При виявленні корупційного діяння необхідно звертати увагу та з'ясовувати наявність причинного зв'язку між ним і виконанням особою, яка його вчинила, функцій держави, що потребує у кожному випадку відповідного дослідження і доведення матеріалами справи того, у чому саме цей зв'язок виявився.

При цьому слід мати на увазі, що матеріальні блага чи послуги можуть бути одержані особою як безпосередньо, так і через членів її сім'ї, третіх осіб, поштою або в інший спосіб. Спосіб і обставини прийняття предметів і одержання послуг не мають правового значення для визнання діяння корупційним. Зазначені в Законі особи несуть відповідальність за одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг як для себе особисто, так і для знайомих, родичів, близьких тощо.

Специфіка одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством, як різновиду корупційного діяння обумовлена предметом правопорушення (кредит, позичка, цінні папери, нерухомість) та способом його одержання (шляхом використання пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством).

При цьому пільги і переваги можуть стосуватися безпроцентних кредитів чи позичок, безкоштовного чи з частковою оплатою придбання майна, одержання кредитів чи позичок за заниженими процентними ставками, а також переваг, пов'язаних з формальними моментами (одержання кредитів, позичок, майна поза чергою, у першу чергу, в іншому пільговому порядку тощо).

Використання для одержання особою кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна, пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством, означає, що зазначені пільги взагалі не передбачені чинним законодавством, або конкретний суб'єкт корупційного діяння не належить до категорій осіб, на яких розповсюджуються передбачені законом відповідні пільги чи переваги, тобто їх дія на нього взагалі чи у даному випадку не поширюється. У зв'язку з цим при притягненні особи до відповідальності за корупційне діяння необхідно з'ясовувати, чи передбачає чинне законодавство відповідні пільги та переваги в одержанні вказаних кредитів, майна тощо і чи мала особа, стосовно якої вирішується питання про відповідальність за Законом України "Про боротьбу з корупцією", право ними скористатися.

Корупційні діяння, відповідальність за які встановлена ст. 1 Закону України "Про боротьбу з корупцією", вважаються закінченими з моменту незаконного одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг або з моменту одержання такою особою кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

2.3. Під іншими правопорушеннями, пов'язаними з корупцією, слід розуміти передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією" порушення спеціальних обмежень (ст. 5), вимог фінансового контролю (статті 6, 9), невжиття заходів щодо боротьби з корупцією (ст. 10), невиконання обов'язків по боротьбі з корупцією (ст. 11).

Відповідальність за інші правопорушення, що мають "корупційний характер", тягнуть за собою адміністративну (наприклад, ст. 1841 "Неправомірне використання державного майна" Кодексу України про адміністративні правопорушення або кримінальну відповідальність (наприклад, ст. 364 "Зловживання владою або службовим становищем", ст. 365 "Перевищення влади або службових повноважень", ст. 368 "Одержання хабара" Кримінального кодексу України, ст. 191 КК України "Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем") тощо. До порушень спеціальних обмежень стосовно державних службовців або інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, відносять:

спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на попередження корупції, передбачені ст. 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією";

сприяння, "використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг" (п. "а" ч. 1 ст. 5);

зайняття підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, перебування повіреними третіх осіб у справах державного органу, в якому вони працюють, а також виконання роботи на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики) (п. "б" ч. 1 ст. 5);

входження самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність (п. "в" ч. 1 ст. 5);

відмову фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисне затримування її, надавання недостовірної чи неповної інформації (п. "г" ч. 1 ст. 5).

Державні службовці, які є посадовими особами, несуть відповідальність також за порушення додаткових спеціальних обмежень:

сприяння, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг (п. "а" ч. 2 ст. 5);

Вик.Микитюк О.Я.